Quand l'État emprunte le vocabulaire de la collaboration pour mieux recentraliser

En décembre 2023, l'Assemblée nationale du Québec adoptait le projet de loi 23. Au cœur du texte, la création d'un Institut national d'excellence en éducation (INEE), présenté par le ministre Bernard Drainville comme un organisme indépendant chargé d'identifier les « meilleures pratiques » pour le réseau scolaire. Deux ans plus tard, la création de l'institut a été repoussée à l'été 2025, et le débat public n'a fait que s'épaissir : éditoriaux d'anciens présidents du Conseil supérieur de l'éducation, lettre signée par près de 70 professeurs, sorties syndicales répétées.

Pourquoi cette levée de boucliers contre un organisme dont la mission affichée, diffuser les connaissances probantes, semble difficilement contestable ? La réponse, je crois, dépasse le seul cas de l'éducation. Elle dit quelque chose d'important sur la manière dont l'État québécois mobilise aujourd'hui le vocabulaire de la gouvernance collaborative pour servir des fins qui en sont l'exact opposé.

Un institut au croisement de trois paradigmes

Sur le papier, l'INEE coche toutes les cases de la nouvelle gouvernance publique. Recenser les connaissances, les transférer vers les praticiens, mettre en réseau les acteurs : c'est précisément ce que théorise Stephen Osborne (2006) lorsqu'il décrit le passage d'une logique d'intrants à une logique de retombées, dans laquelle l'action publique mobilise une pluralité d'acteurs autour d'un enjeu commun.

Mais l'architecture institutionnelle dit autre chose. Les treize membres du conseil sont nommés par Québec. Les priorités de recherche sont identifiées « en concertation avec le ministre ». Le PDG est choisi par celui-ci, sans exigence d'expertise scientifique reconnue. La codécision et la coproduction, marqueurs centraux de cette gouvernance collaborative qu'on prétend incarner, sont remplacées par une logique résolument descendante.

On retrouve plutôt là les marqueurs du paradigme précédent, celui de la nouvelle gestion publique théorisée notamment par Charbonneau (2012). Agencification, tableau de bord pour mesurer la performance du réseau, benchmarking international, reddition de comptes accrue. Et derrière, plus profondément encore, le retour d'une logique wébérienne autoritaire que Stéphane Dion (1993) décrivait déjà : le ministre se donne le pouvoir de nommer et de limoger les directeurs généraux des centres de services scolaires, d'imposer des pratiques, de prescrire la formation continue.

Trois paradigmes superposés dans un même dispositif. Le discours emprunte au plus récent ; la structure relève du plus ancien.

Pourquoi cet écart pose problème

Ce hiatus entre rhétorique et structure n'est pas anodin. Il produit trois effets que les acteurs du milieu identifient déjà clairement.

Le premier est la destruction du capital social existant. Le Conseil supérieur de l'éducation, créé en 1964 sur recommandation du rapport Parent, avait patiemment accumulé en six décennies une légitimité d'organisme consultatif autonome. Son démantèlement, dénoncé par ses anciens présidents, illustre ce que Robert Putnam (1993) appelait la destruction des réseaux de confiance préalablement constitués, un capital qui, une fois détruit, met des décennies à se reconstituer.

Le deuxième est la déprofessionnalisation des enseignants. En imposant des « pratiques efficaces » prescrites depuis le sommet, l'institut bascule du côté de ce que les sciences administratives appellent une logique coercitive, par opposition à une logique habilitante qui consoliderait au contraire le jugement contextuel des praticiens. Les professionnels deviennent alors, selon une formule qui circule dans le débat, des « applicateurs de recettes pédagogiques choisies ailleurs ».

Le troisième effet, plus subtil, est ce que le sociologue Frédéric Saussez (2023) nomme la « gouvernance par les nombres ». La promesse de mesurer la performance du réseau au moyen d'un tableau de bord centralisé importe dans l'éducation une grammaire issue du privé, dont les limites sont pourtant documentées depuis longtemps en gestion publique. Yves Emery et David Giauque (2005) ont montré comment ces dispositifs, sous couvert d'efficience, dépossèdent les professionnels de leur agentivité et finissent par mesurer ce qui est mesurable plutôt que ce qui compte.

Ce que le cas révèle au-delà de l'éducation

L'INEE n'est pas un cas isolé. C'est un symptôme.

Dans plusieurs secteurs comme la santé, l'environnement ou les services sociaux, on assiste depuis quelques années à un même mouvement. Des institutions présentées comme indépendantes et collaboratives, mais structurées de manière à concentrer le pouvoir décisionnel autour du ministre responsable. Jacob Torfing et ses collègues (2020) ont théorisé ce phénomène en notant que la nouvelle gouvernance publique reste, dans les faits, davantage théorique qu'empirique. Son invocation rhétorique sert souvent à masquer une recentralisation.

Magalie Paris et Suzanne Garon (2020) le confirment dans leur étude des dispositifs collaboratifs municipaux : sans certaines conditions initiales, asymétrie de ressources surmontée, culture de collaboration réelle, motivation partagée à s'engager, toute prétention de gouvernance partagée se fragilise rapidement. Et Joseph Facal et Luc Bernier (2008) avaient déjà identifié ce risque dans le contexte québécois : les réformes administratives qui ignorent la culture politique et les réseaux institutionnels existants finissent par produire l'inverse de l'effet recherché.

Le risque, pour la gestion publique, n'est pas seulement technique. Il est démocratique. Lorsque les acteurs de terrain, enseignants, médecins, travailleurs sociaux, chercheurs, perçoivent un décalage croissant entre le discours collaboratif et la pratique descendante, la confiance s'effrite. Et avec elle, la capacité même de l'État à mettre en œuvre ses politiques.

Une question de cohérence

Il ne s'agit pas ici de défendre le statu quo. Le Conseil supérieur de l'éducation pouvait sans doute être réformé. La diffusion des connaissances scientifiques vers les praticiens est un objectif légitime, important même. Le Centre de transfert pour la réussite éducative du Québec existe d'ailleurs précisément pour cela, et l'INESSS, son équivalent en santé, a montré qu'un tel modèle pouvait fonctionner.

La vraie question n'est donc pas « faut-il un institut ? », mais « quel type de gouvernance veut-on assumer ? ». Si l'objectif est la collaboration, il faut en accepter les conditions : codécision réelle, autonomie institutionnelle, légitimité scientifique des dirigeants, dialogue continu avec les parties prenantes. Si l'objectif est le pilotage centralisé, il faut le dire et l'assumer comme tel.

Ce qui pose problème, ce n'est pas le choix politique en lui-même. C'est l'utilisation du vocabulaire d'un paradigme pour faire passer la structure d'un autre. À terme, cette dissonance coûte plus cher que la franchise qu'elle évite.